Bruxelles, 15 juin 2000
La Confédération Européenne des Syndicats (CES) et le Centre Européen des Entreprises à participation Publique et des entreprises d'intérêt économique général (CEEP),
considérant la nécessité de construire une Union Européenne équilibrée entre ses dimensions économique, sociale et environnementale, et le développement de la démocratie et de la citoyenneté européennes,
considérant que nombre de droits fondamentaux des citoyens sont assurés par des services d'intérêt général,
considérant que les services d'intérêt général contribuent à la qualité de vie des peuples, et que maximiser la qualité de vie est une finalité essentielle de l'Union Européenne,
considérant le rôle primordial des services d'intérêt général dans le développement durable de notre société,
considérant que la solidarité et la lutte contre l'exclusion constituent des avancées sociales essentielles, qui sont aussi basées sur des services d'intérêt général,
considérant que les services d'intérêt général sont un ciment de la cohésion sociale et territoriale,
considérant que des services d'intérêt général de qualité soutiennent le développement économique et ont un fort potentiel de création d'emploi,
considérant que l'une des responsabilités fondamentales des autorités publiques en charge d'un territoire est de définir et d'assurer la qualité des services d'intérêt général,
considérant l'importance des partenaires sociaux et du dialogue social dans les services d'intérêt général quels que soient l'activité ou l'opérateur,
considérant le rôle de la qualité de l'information, de la consultation et de la participation des travailleurs et de leurs représentants pour des services d'intérêt général modernes et efficaces.
Centre européen des entreprises à participation publique et des entreprises d'intérêt économique général - Rue de la Charité 15 - 1210 Bruxelles
Confédération européenne des syndicats - Bd du Roi Albert II, 5 - 1210 Bruxelles
considérant « l'importance de la nature et de la signification de l'économie sociale de marché » soulignée par la résolution du Parlement Européen sur la Conférence intergouvernementale,
considérant l'utilité d'accompagner en la matière les pays candidats à l'adhésion,
considérant l'opportunité que représente la tenue d'une nouvelle Conférence Inter Gouvernementale,
considérant les conclusions du Conseil Européen de Lisbonne, et notamment le mandat donné à la Commission Européenne d'actualiser sa communication de 1996 sur les services d'intérêt économique général en prenant en compte pleinement les dispositions du Traité, demandent aux institutions européennes d'adopter une Charte des Services d'intérêt général à partir de leur proposition commune ci-jointe, en lui accordant un statut de Protocole annexé au Traité de l'Union Européenne.
Fait à Bruxelles, le 15 juin 2000.
Exposé des motifs
1 - Construire une Union Européenne équilibrée
Historiquement, la construction européenne a débuté par la dimension économique. La prise en compte de la dimension sociale par les instances européennes est plus récente, et ce n'est qu'au cours des dernières années que l'on a vu apparaître d'une part l'objectif d'intégrer la dimension sociale dans le processus de décision économique, et d'autre part la nécessité de développer le contrôle démocratique et d'affirmer la citoyenneté européenne.
Dans le cadre du modèle social européen il faut conjuguer l'efficacité économique avec l'amélioration du niveau de l'emploi, le respect de l'environnement, le développement durable, la protection des consommateurs, le progrès social, la solidarité et la lutte contre l'exclusion, et l'implication des citoyens au niveau local et par le biais de leurs représentants. Le rôle des services d'intérêt général est essentiel pour atteindre ce développement équilibré.
2 - Garantir les droits fondamentaux des citoyens
Le Conseil Européen de Cologne a décidé de doter l'Union Européenne d'une Charte des droits fondamentaux, affirmant les valeurs démocratiques et le devoir de solidarité entre européens. Cette Charte constituera un progrès indéniable vers un développement harmonieux et une cohésion sociale et territoriale indispensable.
Les droits fondamentaux, au delà des garanties de nature constitutionnelle, sont généralement des droits d'accès à des services jugés indispensables, qui sont donc des « services d'intérêt général ». Ce type de services a des caractéristiques communes, ainsi que des conditions particulières d'exercice qui justifient l'existence d'un document de référence au niveau européen.
3 - Assurer une qualité de vie pour tous
La finalité de toute société humaine doit être de maximiser le bien être de ses membres, solidairement et en préservant les ressources naturelles pour les générations futures. Le progrès économique est l'un des principaux moyens qui permet de réaliser cet objectif.
A cette fin, la qualité et l'efficacité des services d'intérêt général, et leur aptitude à contribuer au développement durable, sont des facteurs de progrès de la société.
4 - Renforcer la solidarité et la lutte contre l'exclusion
Les services d'intérêt général sont une manifestation concrète de la solidarité au sein de la société.
Celle-ci s'exprime par exemple :
- entre générations, par l'éducation et l'assistance aux personnes âgées,
- par la mutualisation des risques, notamment en matière de santé,
- envers les plus démunis, en leur maintenant l'accès aux services essentiels et en favorisant leur intégration sociale, notamment en les aidant à (re)trouver un emploi,
- entre les lieux et régions géographiques, notamment par une subvention ou par une péréquation tarifaire raisonnable prenant en compte l'équilibre financier du service et permettant de le fournir à un coût abordable pour les usagers situés dans les zones périphériques ou éloignées.
5 - Supporter le développement économique et l'emploi
En cohérence avec les processus de Cardiff, de Luxembourg et de Cologne, les Services d'intérêt général ont un rôle important à jouer dans la lutte contre le chômage et l'exclusion sociale, aux niveaux européen, national, régional et local.
Des services d'intérêt général efficaces et de qualité favorisent également l'installation et la compétitivité des entreprises qui sont génératrices d'emploi, d'une part en raison des services dont l'entreprise bénéficie, et d'autre part par les services rendus aux salariés qui sont plus enclins à s'installer et à demeurer dans des zones bien desservies.
Par ailleurs, l'exigence de qualité attachée aux services d'intérêt général favorise l'emploi d'une main d'œuvre qualifiée.
6 - Renforcer la cohésion sociale et territoriale
L'existence d'un réseau de services d'intérêt général est un élément essentiel de cohésion sociale; a contrario la fermeture, entre autres, de l'hôpital, de l'école, du bureau de poste, et l'absence de desserte par transport public sont les ultimes étapes de la désertification d'un territoire ou de l'abandon d'une zone urbaine à l'insécurité.
7 -Associer les citoyens à l'évaluation des services d'intérêt général
L'intérêt général, mais aussi le fait que les utilisateurs n'ont le plus souvent pas la possibilité de choisir entre plusieurs fournisseurs du fait de monopoles ou de droits exclusifs, justifient que les diverses parties prenantes soient associées à l'évaluation des services, selon des méthodes adaptées à la nature du service. Cette participation des citoyens et des associations représentatives ne peut que renforcer la démocratie et la cohésion sociale et territoriale, et contribuer à éviter les discriminations.
L'information, la consultation et la participation des travailleurs et de leurs représentants sont essentielles pour une modernisation négociée de l'organisation des services, des conditions de travail et du développement de la formation tout au long de la vie active, assurant ainsi une motivation des travailleurs et une amélioration des services aux usagers. L'établissement d'un bilan social annuel est un bon moyen d'évaluer la qualité et l'efficacité du dialogue social, et donc devrait être recommandé.
8 - Assurer le développement durable
Les services d'intérêt général, notamment ceux qui gèrent des ressources rares ou des monopoles naturels (généralement activités de gestion de réseaux ou d'infrastructures lourdes qu'il n'est pas envisageable de dupliquer), ont un rôle majeur à jouer dans la mise en œuvre d'un développement durable, économique, social et environnemental.
D'une manière générale, l'introduction de la concurrence est souvent considérée comme un moyen d'améliorer à court terme le rapport qualité/prix des produits et des services. Dans le cas des services d'intérêt général, l'objectif légitime d'améliorer l'efficacité et l'efficience doit tenir compte non seulement des résultats purement financiers ou économiques, mais aussi de l'impact social et de la préservation de l'intérêt général à long terme. D'où la nécessité d'analyser la situation au cas par cas, service par service, pour rechercher le compromis le plus approprié entre les objectifs à court et à long terme, et entre les préoccupations économiques et sociales.
En particulier, les Services d'intérêt général jouent très souvent un rôle important dans la protection de l'environnement et la promotion du développement durable, et les investissements à long terme et la recherche dans les activités de service d'intérêt général font partie des objectifs dont les moyens risquent d'être laminés par une concurrence non contrôlée.
9 -Souligner la responsabilité fondamentale des autorités publiques
La décision de créer ou de maintenir un service d'intérêt général, les caractéristiques techniques et économiques du service, sa qualité, la manière de l'assurer, de le financer, et de le réguler démocratiquement, sont autant de responsabilités fondamentales des autorités publiques.
Par ailleurs, on peut aussi observer une évolution dans le temps des activités qui sont reconnues comme services d'intérêt général, en raison notamment de l'évolution technologique (p. ex. Internet), de nouveaux besoins (p. ex. services bancaires), de la création de nouveaux services, ou de l'aptitude du marché à assurer de façon satisfaisante le service sans intervention publique.
10 - Donner un cadre pour la gestion contractuelle et transparente des services d'intérêt général
Afin d'assurer une cohérence nécessaire au niveau européen permettant un fonctionnement du marché intérieur des services compatible avec leurs missions d'intérêt général, une décision (règlement ou directive) doit préciser, pour chaque secteur, les principes retenus pour la définition des missions d'intérêt général, les activités soumises à la concurrence et ses limitations éventuelles, notamment par l'attribution de droits spéciaux ou exclusifs, les types de relations entre l'autorité et les prestataires du service, et le cadre général de la régulation et du financement des activités.
Les services d'intérêt général, surtout ceux qui sont dans le secteur marchand et qui sont assurés par une entreprise - publique ou privée - doivent avoir des obligations, un financement, et des relations avec l'autorité publique clairement définis.
La meilleure manière de clarifier ces relations est d'établir un contrat, ce qui peut également être un outil de motivation, la rémunération du prestataire pouvant être modulée en fonction d'indicateurs de performance. Cette méthode est la base de la transparence, permettant une évaluation des résultats avec la participation des diverses parties prenantes.
11 - Accompagner l'adhésion des pays candidats
Les pays candidats à l'adhésion vivent une phase de changement politique et économique très rapide. Or, la transition à l'économie de marché rend nécessaire une attention particulière pour que les critères et les caractéristiques essentiels des services d'intérêt général soient préservés ou rétablis. A la suite du Conseil d'Helsinki, il appartient à l'Union Européenne, aux Etats membres, aux services d'intérêt général de l'Union et aux associations qui les représentent, de coopérer avec leurs homologues des pays candidats à l'adhésion pour qu'ils conçoivent, pour chaque type d'activité, l'organisation la plus pertinente, en utilisant la présente Charte des services d'intérêt général comme une référence.
12 - Construire avec la Charte des Services d'intérêt général le cadre de référence d'une valeur commune de l'Union Européenne
L'article 16, qui fait partie des principes du Traité de l'Union Européenne, affirme que les services d'intérêt économique général constituent l'une des valeurs communes de l'Union Européenne, et que « la Communauté et ses Etats membres (...) veillent à ce que ces services fonctionnent sur la base de principes et dans des conditions qui leur permettent d'accomplir leurs missions ». L'article 86-2 précise, quant à lui, que « les entreprises chargées de la gestion de services d'intérêt économique général (...) sont soumises aux règles du présent Traité, notamment aux règles de concurrence, dans la limite où l'application de ces règles ne fait pas échec à l'accomplissement (en droit ou en fait) de la mission particulière qui leur a été impartie ».
Il est patent que l'introduction de l'article 16 dans le Traité n'a guère modifié la pratique communautaire, et que jusqu'à présent c'est la Cour de Justice qui a apprécié, au cas par cas, l'équilibre judicieux entre les missions d'intérêt général et les règles de concurrence.
Il apparaît donc absolument nécessaire d'adopter un texte officiel qui développe le concept de valeur commune exprimé par l'article 16, explicite les principes et les conditions permettant aux services d'intérêt général d'accomplir leur mission, et puisse servir de référence dans la recherche de l'équilibre entre leur dimension économique et leur dimension sociale.
C'est apparemment aussi l'objectif du mandat donné par le Conseil Européen de Lisbonne, qui a chargé la Commission d'actualiser sa communication de 1996 sur les services d'intérêt économique général en prenant en compte pleinement les dispositions du Traité.
Proposition pour une Charte des Services d'intérêt général
GARANTIR LES DROITS FONDAMENTAUX ET LA QUALITE DE VIE POUR TOUS
Dans une société démocratique, les services d'intérêt général ont un rôle fondamental visant à garantir à tous les mêmes opportunités, la liberté de vivre d'une façon conforme à leur idéal de bien-être, et la possibilité de participer pleinement à la vie de la société.
1 - Définitions
Un Service d'intérêt général est un service créé, organisé, ou régulé par une autorité publique pour garantir que la fourniture du service est assurée dans les conditions qu'elle estime nécessaires pour satisfaire aux besoins de la société.
Parmi les services d'intérêt général, les services d'intérêt économique général sont des activités de service marchand remplissant des missions d'intérêt général, et soumises de ce fait par les autorités publiques à des obligations spécifiques.
2 - Motifs justifiant un Service d'intérêt général (SIG)
Les motifs de création d'un SIG peuvent être économiques et/ou sociaux.
Parmi les motifs économiques, on trouve généralement:
- le coût élevé de l'investissement nécessaire,
- la rareté du bien, ou d'éléments essentiels nécessaires à la production du service,
- le développement durable.
Parmi les motifs sociaux, on rencontre le plus souvent :
- la cohésion sociale, en réduisant les déséquilibres régionaux , et afin que chacun puisse participer pleinement à la vie de la société,
- l'égalité de tous en ce qui concerne l'accès aux SIG et la satisfaction de leur droits fondamentaux,
- la lutte contre la discrimination sociale,
- l'équité économique par la péréquation tarifaire et/ou la mise en œuvre de tarifs sociaux.
3 - Caractéristiques des SIG
Les principaux critères qui caractérisent un service d'intérêt général sont :
- l'égalité d'accès, en évitant toute discrimination,
- la continuité de service,
- l'adaptabilité aux évolutions nécessaires.
Compte tenu de leur mission au service des citoyens, de l'intérêt général à court et à long terme, et de l'objectif d'un développement durable économique, social et environnemental, l'organisation et la gestion des SIG prend en compte les principes et les objectifs suivants, d'une manière adaptée aux spécificités de chaque service :
- l'universalité,
- la sécurité,
- une tarification équitable,
- la qualité de service, dont le niveau doit être spécifié par l'autorité publique responsable,
- l'efficacité, qui doit être vérifiée de manière objective,
- le contrôle démocratique, la transparence et la responsabilité publique des décisions de gestion, des résultats techniques et financiers, et du financement,
- la concertation, notamment avec les salariés et leurs syndicats, et avec les utilisateurs et leurs associations représentatives.
4 - Application du principe de subsidiarité, et évolution
La définition d'un service d'intérêt général doit se faire, selon le principe de subsidiarité, au niveau le plus approprié, et en complémentarité entre les différents niveaux européen, nationaux et locaux.
Par ailleurs, il incombe également aux autorités publiques de tenir compte des évolutions technologiques et des nouveaux besoins dans la définition des missions et des obligations des services d'intérêt général.
ORGANISER LES SERVICES POUR ATTEINDRE DE MANIÈRE DURABLE
LES OBJECTIFS ÉCONOMIQUES ET SOCIAUX
5 - Intérêt général et concurrence
Les autorités publiques ont la responsabilité de rechercher le meilleur équilibre entre l'optimisation du rapport coût/efficacité à court et à long terme, les missions d'intérêt général du service considéré et d'autres services pouvant être affectés, et la préparation d'un développement durable économique, social et environnemental.
6 - Régulateurs
Notamment lorsque le service est assuré par plusieurs opérateurs, il est souhaitable de mettre en place un « Régulateur », qui est généralement chargé de contrôler l'activité des opérateurs, le respect des missions d'intérêt général et des règles de concurrence, les tarifs, la qualité de service, assurer la protection des utilisateurs, et veiller à l'attribution des financements publics liés aux missions d'intérêt général, en conformité avec les dispositions communautaires.
Chaque Etat membre définit le statut des régulateurs des différents services d'intérêt général. Ces régulateurs peuvent revêtir la forme soit d'une administration, soit d'une autorité individuelle ou collégiale indépendante. Parfois, plusieurs régulateurs peuvent être impliqués.
Le droit à l'information des utilisateurs, syndicats, associations de défense des consommateurs, de l'environnement, et de tout groupe social, doit être affirmé dans les statuts des régulateurs. Ces statuts prévoient les cas dans lesquels une consultation préalable est nécessaire, et les modalités de cette consultation.
7 - Opérateurs
Chaque autorité publique définit le statut des opérateurs des différents services d'intérêt général dont elle est responsable. Ces opérateurs peuvent revêtir la forme soit d'une administration, soit d'une entreprise publique, soit d'une entreprise privée, soit d'une entreprise d'économie mixte.
Le choix du statut de l'opérateur et ses changements postérieurs (transformation d'une administration en entreprise publique, privatisation partielle ou totale d'une entreprise publique ou, au contraire, prise de contrôle public d'une entreprise privée) sont de la compétence de l'autorité publique responsable de l'organisation du SIG.
Des opérateurs de services d'intérêt général peuvent, sous le contrôle des régulateurs concernés, entreprendre des actions de coopération, notamment en vue de promouvoir l'harmonisation ou l'interconnexion de leurs réseaux et l'offre de services communs ou complémentaires.
8 - Transparence des relations entre opérateurs et autorités
Les relations entre les opérateurs de services d'intérêt général et les autorités dont ils relèvent font normalement l'objet d'un contrat et sont soumises à des règles de transparence, dont les principes sont définis au niveau communautaire. Le contrat définit notamment :
- la mission, les principes de tarification et les modalités essentielles de financement des entreprises en cause;
- les droits exclusifs éventuellement alloués à ces opérateurs pour leur permettre d'assurer leur mission ;
- les charges liées à l'exercice d'activités déficitaires, ou ne pouvant être rétribuées sur une base commerciale normale, éventuellement imposées à ces entreprises dans un but d'intérêt général et qui doivent faire l'objet d'une compensation financière équitable.
Les dépenses et recettes des activités d'intérêt général doivent être clairement identifiées et séparées des autres activités dans les comptes des opérateurs.
DEVELOPPER LA PARTICIPATION DEMOCRATIQUE
9 - Principes de consultation des utilisateurs
Les utilisateurs sont impliqués dans l'évaluation des résultats des services d'intérêt général, généralement par des associations ou des représentants. Ceci peut se faire par l'organisation périodique de consultations des utilisateurs, et par la participation des utilisateurs dans les instances d'évaluation des résultats.
Dans certains cas, il peut également être justifié d'associer des représentants d'associations ou d'organisations non gouvernementales poursuivant des objectifs en rapport avec le service d'intérêt général considéré.
10 - Principes de participation des salariés
L'information, la consultation, et la participation des salariés et de leurs représentants sont essentielles pour une modernisation négociée de l'organisation des services. Dans ce cadre, la promotion du dialogue social et de l'implication des représentants des travailleurs et de leurs syndicats devrait permettre le développement de modalités de représentation dans les conseils d'administration ou instances équivalentes.
Les services d'intérêt général devraient faire un bilan social annuel, qui doit être l'objet d'une consultation avec les salariés et leurs représentants, et qui est transmis à l'autorité publique responsable.
En tant que de besoin, ce dialogue entre représentants des employeurs et des salariés doit également être assuré au niveau européen entre les partenaires sociaux interprofessionnels et sectoriels concernés.
11 - Evaluation comparative des résultats
Les limitations apportées au fonctionnement du marché, et la variété des structures et statuts que les autorités publiques nationales ou locales sont susceptibles de mettre en œuvre pour assurer les services d'intérêt général, rendent nécessaire la création d'une instance au niveau européen, disposant de relais nationaux et éventuellement locaux, pour évaluer de manière aussi objective que possible les résultats obtenus dans les divers Etats membres et donner ainsi aux autorités publiques les éléments leur permettant de faire les choix les plus pertinents.
Les autorités publiques auprès desquelles sont placés les organismes d'évaluation peuvent les charger d'effectuer pour leur compte des études et analyses pouvant servir de base à une évolution de la réglementation ou de l'organisation des services d'intérêt général.
La gestion des organismes d'évaluation doit être pluraliste et transparente. Pluraliste, par la participation des représentants des acteurs et des utilisateurs des services d'intérêt général dans la gestion de ces organismes, et transparente en ce sens que tous les documents émis par ces organismes doivent être publics.
12 - Rôle de l'Union Européenne
Certains services d'intérêt général peuvent justifier une organisation au niveau communautaire, en application des motifs visés ci-dessus. Exceptionnellement compte tenu du principe de subsidiarité, il peut être nécessaire d'organiser le service sous la responsabilité directe des autorités communautaires. Plus fréquemment, une coordination entre les opérateurs et/ou les régulateurs mis en place par les Etats membres sera suffisante.
La spécificité des services d'intérêt général, la variété des domaines d'activité concernés, la nécessité de veiller, secteur par secteur, à un bon équilibre entre, d'une part, les règles ayant pour but d'améliorer l'efficacité et le bon fonctionnement du marché intérieur et, d'autre part, celles visant à préserver les caractéristiques essentielles des services d'intérêt général - notamment la valeur qu'ils constituent pour l'Union européenne -, justifient qu'un membre de la Commission Européenne soit particulièrement chargé, de façon transversale, des services d'intérêt général.
13 - Un cadre de référence pour la construction européenne
La Charte des services d'intérêt général est l'instrument par lequel l'Union Européenne et les Etats membres s'engagent à donner vie à une politique générale cohérente concernant les services d'intérêt général et les valeurs qu'ils incarnent, afin qu'une telle approche devienne la référence commune dans l'Union Européenne, pour les pays candidats à l'adhésion, et notamment dans les négociations d'accords commerciaux entre l'Union et ses partenaires.
La Commission Européenne veille à associer les partenaires sociaux à la mise en œuvre de la présente Charte.